公安机关对于鉴定为精神病人的人采取人身强制措施时应以确有必要作为核心条件
——詹现方诉东阳市公安局治安行政强制案
案例要旨
公安机关对表现为有精神障碍的公民采取强制精神病鉴定，以及对鉴定为精神病人的人采取人身强制措施，应当严守相关法律规定的条件，前者要以“现实危害”、后者要以“确有必要”作为核心条件。
正文
詹现方诉东阳市公安局治安行政强制案
一审：东阳市人民法院（）东行初字第36号（年12月14日）。
二审：金华市中级人民法院（）金中行终字第28号（年5月8日）。
再审：浙江省高级人民法院（()浙行再字第1号（年3月22日）。
原审上诉人（一审原告）：詹现方。
原审被上诉人（一审被告）：东阳市公安局。
年3月，东阳市公安局以扰乱机关秩序致使工作不能正常进行为由，对詹现方予以治安拘留处罚。年5月，詹现方数次就此到金华市公安局申诉，在金华市公安局信访科工作人员接待及在该局“局长接待日”办公场所接待信访中，其情绪激动、言辞激烈，难以自控。金华市公安局对詹现方的申诉问题以书面形式做了答复，但詹现方又以书面答复中的“金华市公安局”印章难以确认真假为由，坚持要求局长亲自签名，并于5月22日至24日在该局吵闹，劝解中，其又将4名民警抓伤。年5月24日，金华市公安局致函东阳市公安局对詹现方是否患有精神疾病进行鉴定。东阳市公安医院进行鉴定，并于同月25日将詹现方送至医院治疗，同时通知詹现方所在地基层信访干部，转告其亲属。直至6月12日，医院出具了号精神疾病司法技术鉴定书，结论为：1、鉴定诊断：偏执型精神病。2、建议监护治疗。同月30日，詹现方出院，住院治疗共计花费元。现方出院后即提起行政诉讼，要求确认公安机关对其采取强制监护治疗的行为违法。
东阳市人民法院经审理认为，东阳市公安局依照《中华人民共和国人民警察法》第十四条的规定，对患有偏执性精神病并有危害公共安全及人身安全行为的本案原告采取强制监护治疗措施是必要的，且符合法律规定。原告诉请确认该行为违法，理由不足。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十四条第一款第（六）项、第五十七条第一款的规定，判决确认东阳市公安局对詹现方采取强制监护治疗措施的具体行政行为合法。
詹现方不服，提起上诉。金华市中级人民法院经审理认为，上诉人以受治安处罚为由，长期缠访金华市公安局，期间情绪难以自控，并提出明显无理的要求。当干警对其劝解时，上诉人又抓伤民警，表现出暴力倾向。基于上诉人的非正常表现，被上诉人根据《中华人民共和国人民警察法》第十四条规定，对上诉人进行精神病鉴定并实施强制治疗是正确的。现上诉人提出重新进行精神疾病司法技术鉴定，因上诉人经过治疗、休养，再鉴定已不能完全证明当时的病状，故不予准许。原判认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
詹现方后向浙江省高级人民法院提出申诉。在本案复查期间，经双方当事人同意，浙江省高级人民法院委托浙江省精神疾病鉴定委员会就原审上诉人目前精神状态、诉讼能力进行鉴定，并就医院号鉴定书的科学性进行评判。年5月4日，浙江省精神疾病鉴定委员会作出（）浙精委鉴字第22号《精神疾病司法鉴定书》，鉴定意见为：被鉴定人詹现方无精神病；对本案诉讼的法律性质及对自己会带来的后果的辨认能力完整，评定其对本案有诉讼能力。该鉴定书在“分析说明”中指出：东阳市公安医院（鉴定号号）司法精神病鉴定书鉴定结论为偏执性精神病存在以下不足：1、一般情况不准确，如信仰，被鉴定人提出自己不信仰耶稣（原鉴定将其描述为信仰耶稣）；2、旁证材料不全，仅是根据委托方单方提供的材料作出鉴定结论，说明当时受理不规范；3、司法精神病鉴定书格式不符合当时精神疾病司法鉴定暂行规定的要求等。另指出：第一次鉴定时，根据被鉴定人“无休止的向各级政府部门告状”，“对各级政府及司法部门的劝解、调查结论不服”，即认为存在“诉讼妄想”，并以此诊断为偏执性精神病依据不足。
詹现方申诉称：1、医院精神疾病司法技术鉴定程序违法，是假证，自身没有精神病；2、年5月在金华市公安局上访时并未严重危害公共安全或侵害他人生命健康，东阳市公安局错误根据《中华人民共和国人民警察法》第十四条规定，医院强制治疗，再鉴定为精神病的方式对其采取的约束性措施违法。
东阳市公安局辩称：1、对詹现方采取监护治疗措施于法有据。《中华人民共和国人民警察法》明确规定对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，经县级以上人民政府公安机关批准，可以采取监护性治疗。年5月，詹现方连续三天在金华市公安局办公场所内吵闹，并抓伤劝阻民警四人，系事实上的正在发病期并对他人人身安全有危害的精神病人。2、对詹现方采取监护性治疗措施于理相符。《中华人民共和国人民警察法》第十四条规定的监护性治疗措施，是人民警察法赋予人民警察的应急性权力，是一项紧急处置权，是保障公共安全与人身安全的现场性措施，具有一定的利益取舍性。对正在发病并对他人人身安全产生现实危害的精神病人立即采取相应的应急措施，避免更大社会危害的发生与一般的社会价值取向相符。3、对詹现方采取监护治疗程序上的瑕疵情有可原。《中华人民共和国人民警察法》第十四条对监护性治疗的规定是法律上的原则性规定，无现行配套的法律、法规、规章对其作出可行性的具体规定。加上发病精神病人危害社会的急迫性与精神病司法鉴定的滞后性这对矛盾，让处于一线民警在履行人民警察法赋予的法定职责时无所适从。一方面，各项大型活动均对精神病人的管控提出了严格要求，另一方面，却对正在发病、对社会存在较大安全隐患但没有相关正式精神病鉴定结论的精神病人束手无策。故采取本案措施一定意义上是不得已的紧急避险。4、对于申诉复查期间的鉴定意见不予认同。（1）该鉴定结论与本案不具关联性；（2）不能在年对年詹现方是否患有精神病作出鉴定，其不具有科学性；（3）不能以现有的标准与眼光审视年的鉴定意见。综上，根据詹现方患有偏执性精神病的事实，加上其当时有危害公共安全、人身安全行为的实时紧迫性，原审被上诉人依照《中华人民共和国人民警察法》第十四医院监护治疗于法有据，与理相符。请求依法确认被诉行政行为合法。
浙江省高级人民法院经再审，采信了上述（）浙精委鉴字第22号《精神疾病司法鉴定书》，并认为：本案是一起因原审被上诉人东阳市公安局认为原审上诉人詹现方符合保护性约束措施条件而将其送医院强制治疗引发的诉讼案件。年《中华人民共和国人民警察法》第十四条规定，公安机关的人民警察对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保护性约束措施。需要送往指定的单位、场所加以监护的，应当报请县级以上人民政府公安机关批准，并及时通知其监护人。由此可见，公安机关的人民警察采取保护性约束措施针对的应当是正在发生“严重危害公共安全或者他人人身安全”的行为，所适用的对象应当是“精神病人”。
根据本案的基本事实，并未发生严重危害公共安全或者他人人身安全的情形，且原审被上诉人在年5月24日对原审上诉人委托进行精神疾病鉴定的次日，医院接受强制治疗，直至同年6月12日原审上诉人才被鉴定诊断为“偏执性精神病”，其程序明显不当。现根据浙江省精神疾病鉴定委员会《精神疾病司法鉴定书》，原审上诉人詹现方无精神病，医院鉴定诊断其为偏执性精神病的依据不足。据此，原审被上诉人对原审上诉人采取强制监护措施缺乏事实依据。原一、二审判决确认被诉行政强制行为合法，认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。原审上诉人詹现方申请再审的主要理由成立，依法予以采纳。原审被上诉人东阳市公安局提出的答辩意见不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项，《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、第七十八条的规定判决：一、撤销金华市中级人民法院（）金中行终字第28号行政判决和东阳市人民法院（）东行初字第36号行政判决；二、确认东阳市公安局于年5月25日将詹现方送医院强制治疗行政强制行为违法。
法院评析
一、对精神病人的法律保护与规制
近现代以来的法律以“理性人”具有认知与控制能力的作为行为人主体资格的建构基础，完全不具有或相对不具有认识与控制能力的自然人主体，无论在民法、刑法与行政法上，均作为特殊的行为主体予以特殊对待处理。我国立法亦不例外，如民法通则第十三条规定“不能辨认自己行为的精神病人是无民事行为能力人，由他的法定代理人代理民事活动。不能完全辨认自己行为的精神病人是限制民事行为能力人，可以进行与他的精神健康状况相适应的民事活动；其他民事活动由他的法定代理人代理，或者征得他的法定代理人的同意。”刑法第十八条规定，精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候造成危害结果，经法定程序鉴定确认的，不负刑事责任。间歇性的精神病人在精神正常的时候犯罪，应当负刑事责任。尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人犯罪的，应当负刑事责任，但是可以从轻或者减轻处罚。同样，行政处罚法第二十六条规定，精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。
在相关法律对精神病人违法行为给予特殊对待的同时，也应当看到两个方面的延伸问题：一是自然人一旦被鉴定为精神病人，其即在法律上被剥夺了根据其自身意愿行使正常状态自然人从事某种行为并相应享有某项权利的能力，故有必要确保任何公民不被违法强制作精神病诊断；二是对已诊断为精神病的公民，如何予以恰当管理。因此，需要在法律上明确以下两个问题：一是对公民作精神病鉴定的条件与程序；二是对精神病人，在何种条件下依何种程序可采取强制措施。
二、公安机关适用《中华人民共和国人民警察法》采取强制措施的条件
治安管理处罚法作为“维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”的基本法律，对“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗”的规定，只是对已认定为精神病人的违法行为作了规制，人民警察法第十四条“公安机关的人民警察对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保护性约束措施。需要送往指定的单位、场所加以监护的，应当报请县级以上人民政府公安机关批准，并及时通知其监护人”的规定，就是对正在实施严重危害公共或他人安全行为的精神病人采取的强制监护这一规制措施的规定，其适用前提之一是违法行为人确系精神病人，而非可能存在患有精神疾病的人；之二是该行为严重危害了公共或他人安全。在该法的框架下，在确定行为人系精神病人之前，公安机关对正在从事危害公共或他人安全的行为人，只能视其为正常人依相关规定采取措施，而不得直接采用保护性约束措施，更不能直接送指定单位或场所强制监护。
本案中，詹现方在申诉当日所表现出的言行，难以认定为“严重危害公共或他人安全”。其如果违反了治安管理处罚法的相关规定，公安机关自可依法给予相应的行政处罚，对其造成的接访民警人身损害，可依法追究其民事侵权责任，而并非如其在答辩意见中所称没有制止手段；如果不能认定构成违法行为则应属于公民在信访中的过激举动，金华市公安局作为詹现方申诉接访的国家机关，应容忍公民采取虽不恰当但不违法的行为。东阳市公安局于年5月25日先将詹现方医院，迟至同年6月12日才获得其系“偏执性精神病”的鉴定结论，直至6月30日解除强制监护，前后共计30余日。在整个过程中，东阳市公安局既不能证明詹现方5月25医院时已属精神病人，又不能证明其行为“严重危害公共安全或他人人身安全”，而在其被鉴定为精神病人后，也无法证明存在采取强制监护的“必要”，故不具备采取强制监护的法定条件。
三、对《中华人民共和国人民警察法》法律漏洞的填补与正确适用
由于中华人民共和国人民警察法授权公安机关采取保护性强制措施或者强制监护，均以诊断为“精神病人”为前提，而对可能存在的精神病患者危害公共或他人安全时，如何对其采取人身自由的限制措施以即时制止违法行为，成为明显的法律漏洞。限制人身自由的强制措施，属于立法法与行政强制法规定的专属于“法律”才能规定的事项，故无法通过执法机关的自行解释填补该法律漏洞。新修正的刑事诉讼法确定的“依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序”，虽细化了刑法第十八条中对精神病人“在必要的时候，由政府强制医疗”的操作程序，但只解决了精神病人在从事违法行为后的强制措施问题，而没有解决疑似精神病患者从事违法或有危及公共或他人安全行为时，公安机关可以采取的制止或预防措施。年实施的精神卫生法填补了该法律漏洞，该法第二十八条第二款规定“疑似精神障碍患者发生伤害自身、危害他人安全的行为，或者有伤害自身、危害他人安全的危险的，其近亲属、所在单位、当地公安机关应当立即采取措施予以制止，并将其送往医疗机构进行精神障碍诊断。”结合该规定及人民警察法第十四条，公安机关享有了对疑似精神障碍患者进行强制鉴定诊断并对精神病人进行监管的权力，但为防止该权力被滥用，应把握以下几个条件：一是行为人具有依生活经验与常识可判断的疑似精神障碍的举动；二是疑似精神障碍患者有伤害自身、危害他人安全的行为，或者存在伤害自身、危害他人安全行为的可能，这种“可能”不能是臆想与推定的，而应是有证据证明存在这种现实可能；三是公安机关应先行采取制止措施，如强行带离现场、保护性约束等；四是公安机关应立即将其医院诊断；五是公安机关对鉴定为精神病人的，在采取强制监护前，应判断其是否确有“需要”。人民警察法对公安机关行使对精神病人强制监护的权力，设定了“需要”即“必要性”作为前提，对“需要”的理解应结合立法宗旨判断为“具有现实且可能的危险”，如虽被诊断为精神疾病但其监护人愿意监管且经由其监管可有效避免精神病人再次危害自身或他人人身安全的，即排除强制监护的必要性。只有在无监护人愿意监管或无监管条件的，才构成“需要”送往指定单位或场所加以监护；六是应报请县级以上公安机关批准并通知精神病人的监护人。
根据上述条件与程序，对疑似患者进行精神病鉴定及对其进行强制监护，才能在维护公民自身合法权益与保障公共安全和他人人身安全之间，寻求到一个最佳的平衡点。
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